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如果国会不给自己规定此类义务,处理请愿的义务依然付诸阙如。

{30}因此，作为法院主体性的命题表达，能够体现法院明确的司法功能并与其他权力部门相区隔的主体特质始终只在于独立（至少有其形）的审判。{12}(P181)来自实务部门的声音也在相当程度上支持苏力的判断，比如，湖北省优秀法官覃发国对媒体称：在基层什么叫公正？把社会矛盾消化掉了就是最大的公正。

实用主义法官循着葛建萍的方向继续前进，我们就依稀看到了替当事人补起墙窟窿的法官身影。{26}由法院服务于国家治理需求的视角进入，葛建萍和高法官这两个表面上看似一正一反的角色扮演，其实并非是简单的对立关系，他们实际上只不过是同一权力角色回应不同的治理需求和社会情景系统时，呈现出的不同面相。程序正义度越高越能够吸收不满。{10}更糟糕的是，权力导向下改革形成的是利益博弈不充分、权利义务配置畸轻畸重的制度方案，旧的诉讼生态被破坏，新的均衡却没能及时建立起来。{5}在诉讼案件大幅递增的背景下，各地法院案多人少的矛盾成为制约法院各项工作的重点和难点问题。

在《司法行为及其选择的文化注释—以转型司法中的中国法官为例》一文中，方乐提出：转型司法中的中国法官，其司法行为不仅会受当下中国特定的社会—文化情境的影响，而且还更多地要受到一种‘清官文化的因素制约……正是在‘清官文化这一文化容器中，不仅社会—文化的情境性因素作用到了法官的身上，而且，也正是在这一文化的信仰网络里，达致了纠纷中的民众以及其他社会力量对于法官角色期待的均衡……而有关法官的司法行为选择，则同样也是法官个人在这一文化所型构起来的意义网络或者文化共同体公共的信仰空间里做出的利弊权衡。当审判者不管不顾地强行展开他一直以来被灌输的那种法治理路时，对司法的认同危机也就随之产生了。[4] 广州市2006年在全国最先出台了一项专门地方行政立法《规章制定公众参与办法》。

[4]限于篇幅，此不赘述。（三）规制改革与创新的法治化路向在前述社会背景因素作用下，行政规制改革与创新的大方向如何？笔者认为：在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，中国大陆的行政法制实践正走向柔性管理和高效管理，着力于管理机制和方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易成共识的一种选择[10]，其稳健取得成功的革新经验正逐渐显现出行政规制改革创新的示范参考意义。许多地方在行政审批（许可）制度改革中，顺应潮流、切合实际、大胆创新，形成了一窗式、一站制、一门式、一表制、告知承诺制、联合会审制、全程代办制等模式，体现了行政审批（许可）制度改革的方向和水平。莫于川，法学博士，中国人民大学法学院教授。

此外，近年来引起全社会广泛关注的地方行政法制改革与创新举措，还有上海、沈阳、西安、北京、重庆等地的人本城管举措。因此，具体组织推动此项地方立法的湖南省人民政府法制办公室于2011年1月15日获得了首届中国法治政府奖。

公务人员队伍是行政法制的重要主体，公务人员对行政法律原则和规则的理解和运用能力，面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力，对于行政法制规范化运行起着重要作用。这也同国家、政府全心全意为人民服务的性质是一致的。北京市在2007年12月5日（国际志愿者日）起施行的《志愿服务促进条例》将一个社会组织（北京市志愿者协会）确定为志愿服务工作协调指导机构。这是行政规制改革创新的突破口和稳健路径。

三是体现了服务精神，符合建设服务型政府的改革方向。他们坚持现代行政服务理念，宁可自己麻烦百次，不让群众麻烦一次，不断清理行政审批事项，简化办事程序，减少审批环节，规范审批行为。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。但是，中国的改革开放不仅是要改变落后的、不能促进生产力发展的经济体制、政治体制、科技体制、教育体制、管理体制等制度架构，也必然要求整个社会在价值观念、社会认知等文化心理层面的一系列回应、调整、变革。

高新科学技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。但由于种种原因，曾列入立法规划的《行政程序法》的制定工作近年来一致搁置起来。

换言之，无论是在常态还是在非常态下，政府都负有积极采用灵活、柔和、高效的行政方式服务于公民、企业和社会的责任，这是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题。对于行政管理、行政法制实践来说，作为行政机关正当性基础的代议制民主是间接民主，行政相对人主体性地直接参加到行政活动中来是直接民主，当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏废，相互密切联系、相互发生作用，出现新的民主形态——综合民主，它促使当代行政管理和行政法制的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生了很大变化。

（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范出台和制度建设应非常谨慎和严格对待之。责任机制是建设法治政府的关键。由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，也即地方包围中央的立法模式，乃是行政法律制度创新的理性路径选择。过去很长时期里，中国大陆的行政规制领域存在着高权性、单方性、简单化、低效率、不透明、不规范、不便民等许多问题，诸多弊端一直为人诟病，上述问题在行政审批（许可）制度运行过程中表现得尤为突出，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。那么，其具体的发展方向和路径是什么？笔者认为需要把握如下三个要点：1.柔性管理。计划经济体制下的法律价值观念是平均主义、集体主义、秩序为本、政治优先。

行政管理工作难免对行政相对人造成损害，行政相对人的合法权利受到损害后的现行法律救济渠道，包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，但其运行状况尚不尽如人意。[6] 在《全面推进依法行政实施纲要》提出推进依法行政、建设法治政府的一系列要求的基础上，2010年11月国务院颁布的《加强法治政府建设的意见》第五部分（严格规范公正文明执法）对此跟进作出规定：第十四条明确提出要推进政府职能转变和管理方式创新。

有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。第十五条明确提出要改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。

不言而喻，行政机关和行政公务人员还必须认真履行市场监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力创造良好的市场环境。[7]还要推行电子政务，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，让权力在阳光下运行，建立起完善的制约和监督机制。

第四，行政法治机制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。对于中国大陆的行政法制来说，行政法文化革新的基本追求就是上述民主精神、科学精神和法治精神的实现。因而拓展和完善救济渠道，树立权利救济和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义。

经过艰难曲折的漫长发展过程，2004年3月中国宪法第4次修改，将国家尊重和保障人权载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力（重点是规范行政权力）这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。二是行政法制的科学化发展趋势。

[14] 所谓软法，相对于硬法而言，这是一个新概念，目前主要是北京大学的罗豪才教授等一批学者在研究和推动，其定义包括：软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为准则。地方尝试推行的这些规制改革举措，顺应时代潮流，学习他人长处，结合本地实际，探索创新特色，实际效果显着，值得充分肯定、高度重视：一是简化了申请手续，方便了群众办事。

行政法制建设是宏大的社会系统工程，万众瞩目、任重道远、千头万绪，笔者认为，对于正在深入转型发展、转变经济发展方式的当下中国大陆来说，缓和行政规制、改进规制方式、加强某些特殊领域（如资源环境保护、知识产权保护、食品安全保障、交通安全保障）的行政规制，仍然是新形势下中国大陆行政法制建设特别是规制改革的重要任务，期待各级政府机关和各类社会主体去积极探索。中国行政法制建设已经并正在经历民主化、科学化、法治化的艰难行程，这是行政法制的民主精神、科学精神、法治精神日益增强、紧密联系、相互影响的交叉复合进程，其与经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪政、刑事法治等其他公法领域有着强烈深刻持久的交互影响。

该市在对国内外主要的行政许可制度模式加以分析研究的基础上，自2007年7月开始尝试推行并联为主的一窗式行政审批模式。（四）规制改革与创新的基本界限行政机关推进规制改革创新的时候，应否有一个界限？如何确定其界限？有没有一些原则予以约束？答案是肯定的，那就是行政机关在推进规制改革创新的时候，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。[12]在15个获奖项目中，大多数项目都直接或间接地涉及规制改革，有些项目就是规制改革与创新的最新成果，例如证券期货市场查审分离执法体制、福建泉州工商行政指导实践经验、沈阳市城市行政管理执法勤务区工作模式、招投标法律制度建设、城市管理标准化执法、创立行政罚款自由裁量阶次制度等等。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创立新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上可概括为四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的规范出台和制度建设可以宽松一点。

仍以无前置审批的企业市场准入为例：实施一窗式审批后，每个新办企业的办事成本可降低75％（约1300元），按2006年成都市新办企业数计算，实施一窗式审批全市减少企业办事成本约2300万元。例如，在行政法制实践中注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新，特别是推行电子政务、采用电子手段、建设电子政府、接受网络监督，注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行政法制运行模式符合本国实际和世界潮流。

即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如收回政府机关颁发的许可证照，也应按照信赖利益保护原则，对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿（公平补偿是一种运用或贴近市场机制的、得到公正评价的补偿原则）。简言之，必须坚持以人为本，坚持行政民主观和现代行政法治主义精神，积极采用高新科技，注重探索方法创新，做到柔性管理、民主管理，并且做到科学管理、高效管理，这是行政规制改革创新的基本方向。

这是转型发展新时期行政管理和行政法制改革创新应予特别关注、着力解决、充分利用的制度潜力要素。进入 莫于川 的专栏 进入专题： 行政规制改革 。